2016年8月17日融信中国以110.1亿拍下上海静安区的一地块，可售楼板价达到14.3万/平方米，创下中国最贵单价地王纪录。2016年上半年，全国已出现219宗“地王”，成为有史以来地王出现最密集的年份。地王由一线蔓延至二线城市，“高总价、高单价、高溢价率”的三高地块普遍出现在一、二线城市。219宗“地王”中溢价率超100%的地块有109宗，超50%的达167宗。

　　土地成本是房价的关键组成部分。2014年，土地成本和房地产相关税收占商品房销售额已达八成，其中土地成本单项占商品房销售额的比例也达54%，成为推高房价的重要原因。

　　地王频出和高房价背后的制度因素：土地财政。土地出让金约为地方一般预算收入的一半，再加上与房地产相关的税收收入，土地财政是地方政府财政的核心。因此，在土地财政制度设计中，地方政府和开发商是房价上涨的受益者，也是地王的制造者，地方政府是地王的最大获益者。除非受到来自中央调控措施的压力，一般来说地方政府在房价上涨时无逆周期调节动力，而在房市萧条时，出台刺激政策。

　　为什么地王频出？谁是地王的制造者和获益者？

　　土地出让金约为地方一般预算收入的一半，再加上与房地产相关的税收收入，土地财政是地方政府财政的核心。因此，在土地财政制度设计中，地方政府和开发商是房价上涨的受益者，也是地王的制造者。除非受到来自中央调控措施的压力，一般来说地方政府在房价上涨时无逆周期调节动力，反而在房市萧条时，出台刺激政策。

　　1、地王频出和高房价背后的制度因素：土地财政

　　1.1地方政府是地王的最大获益者

　　地价是由土地市场供求决定的，土地供求平衡是住房市场供求平衡和平稳运行的基础。短期供应过多会导致库存，供应过高会推高地价和房价。地方政府在一二、三四线城市采用不同的行为，产生了截然不同的后果。在一二线城市，地方政府土地供应不足，过多的资金追逐过少的土地，造成土地的高溢价成交，地方政府是地王的最大获益者，一线城市无需大量供给土地即可获得高额的土地出让金，地价上涨和供应不足进而推高房价。在三四线城市，地方政府为了获得财政收入，不顾当地土地供应过剩的格局，仍然大量供地，造成高流拍率和土地的过量供应，房地产高库存。

　　香港、日本住房市场波动历史表明，土地供应不足是房价过快上涨的重要原因。以香港为例，从1985年开始，港英政府出台了“每年供地规模不超过50公顷”的政策规定，这是1985-1994年间香港房价较快上涨的重要原因之一。2004-2011年间的住房价格大幅上涨，也与当时出台“2002年宣布取消拍卖土地，暂停‘勾地’一年，直至2004年5月再作土地拍卖”的政策规定密切相关。两年停止供地计划必然加剧了未来住房供给的短缺。2011年和2012年香港房价快速上涨，与前期土地供应量不足也有密切关系。2008-2009年，新增住宅用地只有0.019公顷。2010年香港仅有约19800个住宅单位建成，不到2000年的四分之一。从日本的情况看，在房价、地价上涨过快的阶段，也出现过土地供应不足的问题。

　　1.2、地方政府处于房市利益分配的中心

　　地方政府处于房市利益分配的中心，其行为对土地市场、房地产市场、产业结构、经济增长、社会福利等都产生了重要甚至是决定性的影响。以地方政府为中心，农民、居民、房地产（开发）商、工商企业、地方政府进行着博弈。

　　土地财政对地方政府运作具有极其重要的支撑作用，其收入包括出让土地所有权为条件的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。土地出让金约为地方一般预算收入的一半，与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入已接近28%，地融资余额已达3万亿。

　　土地财政既有积极的一面，比如缓解地方财政压力，推动基础设施和城市建设，促进经济增长，加快城镇化进程。但另一方面也带来了很多负面作用，造成三四线城市房地产高库存、一线城市高房价；推高了房价，形成资产泡沫；地方政府债务累积违约风险加大；创造寻租空间；加剧收入和财富不平等；抬高实体经济成本，开工厂不如炒房子诱发产业空心化风险。

　　2土地财政的历史和成因

　　土地财政不是一个正统的学术概念，也不是规范的政策用语，但其大致内涵却被人广泛接受。本报告中，土地财政是指地方政府通过“经营土地”获得的收入，包括：以出让土地所有权为条件的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。

　　土地财政的形成过程可概括为：在分税制改革后，中央上收财权但把大量外部性事权留在地方，地方政府事权多财权少，在中央政府允许和土地收储制度下，地方政府开始经营城市土地，政府对农地征收的国家垄断和土地变更的政府管制是土地财政的基础。在地方政府“GDP锦标赛”激励下，受益于快速城镇化带来的房地产业爆发式增长，最终形成土地财政的独特现象。

　　2.1分税制改革是起点

　　分税制改革使得“财权上移，事权下放”。1994年分税制改革后，中央重新上收了财政收入权，但对财政支出权的调整有限，省级以下各级政府需负责提供重要的社会支持和几乎所有的公共服务。受分税制改革的影响，1994年地方财政收入占全国财政收入的比重由上一年77.98%剧降到44.30%，但地方财政支出占全国财政支出的比重下降幅度不大，由上一年的71.74%下降到69.72%。地方政府事权和财权的不对等一直延续至今，2015年，地方财政收入占全国财政收入的54.52%，而支出占全国的85.46%。

　　分税制改革使得地方财政自给率剧降。地方财政自给率从1993年的1.02迅速降为1994年的0.59，后来一直在0.59左右徘徊，地方政府预算内财政收支差额巨大，除寻求中央政府的财政转移支付外，逼迫地方政府努力通过土地财政获得资金。

　　分税制改革促使地方政府向土地要收入。在2016年5月1日实施的全面推开营改增试点前，1994年的分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府；也把与服务有关且未被增值税涵盖的营业税，包括交通运输、通讯、建筑、文化和体育、娱乐、旅馆和餐饮等产业的税收，归入地方政府征收。这些举措，导致地方政府与土地开发、房地产及建筑业产生直接连结；而服务业的发展，也与大规模土地开发和基础设施投资密切相关。

　　2.2土地国有和用途管制是基础

　　现行的土地产权制度给予地方政府对土地的实质控制权，使地方政府可以低成本的征收变更土地。1986年《中华人民共和国土地管理法》和1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》实施后，中国的土地交易市场开始逐步形成，为地方政府的土地出让创造了条件。1994年的分税制改革后，中央政府不再参与土地出让权益的分配，土地出让金全部纳入地方政府收入，地方政府和土地的关联进一步提升。

　　地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，集“裁判员”与“运动员”于一身，在分税制后地方财政收入和支出失衡的压力下，利用手中的垄断权力、寻求土地增值最大化是地方政府的自然选择。

　　2.3城镇化带来房地产业高速发展是契机

　　分税制后地方政府财政收支有巨大缺口，1999年城市住房制度改革后得以缓解，随后房地产业高速发展为地方政府“因地生财”创造了契机。过去三十多年，中国经济高速增长、快速城镇化带来了房地产业大发展。1978-2015年间，中国GDP年均名义增长15.3%，城镇居民可支配收入年均名义增长13.2%。1978-2015年间，中国城镇化率从17.92%上升到56.1%，城镇人口从1.7亿增加到7.7亿，净增6亿人。

　　2.4地方政府“GDP锦标赛”是关键

　　长期以来，经济增长是中央考核地方政府考核的重要指标，也是地方政府官员升迁的重要政绩，形成了中国独特的“GDP锦标赛”机制。在这一考核激励机制下，地方政府官员高度关注其主管区域的相对经济表现，并致力推动区域的经济增长。

　　地方GDP锦标赛下，高增长需要高投资，高投资需要高融资，高融资需要土地财政。